La Banque Mondiale et le Congo

CONGO BRAZZAVILLE - NOTE DE STRATEGIE INTERIMAIRE 2007 - 2009

RESUME ANALYTIQUE

1. Avec l’augmentation des revenus pétroliers, la République du Congo (le Congo) a une grande opportunité pour réduire la pauvreté et améliorer les conditions de vie, si les autorités renforcent les institutions et améliorent la gouvernance. Pays émergeant riche en pétrole avec des revenus pétroliers annuels d’environ US$ 3 milliards, le Congo est actuellement classifié comme pays à revenu "intermédiaire inférieur" (le PNB per capita a atteint Us$1. 100 en 2006, contre US 640 en 2003). Mais contrairement à l’augmentation de la richesse pétrolière du pays, les conditions de vie et les opportunités économiques de la plupart de ses habitants sont plutôt décevantes, 50% de la population étant encore pauvre, des indicateurs d’éducation et sociaux insatisfaisants et le pays se classant 171ème sur 175 couverts par l’enquête de la Banque Mondiale au titre de l’année 2007. Malgré les améliorations intervenues au cours de ces 5 dernières années, l’accès insuffisant et la mauvaise qualité des services sociaux de base et des infrastructures en raison de la faiblesse du secteur public en gestion et gouvernance, demeurent des obstacles majeurs au développement social et économique. Un climat inadéquat pour les affaires entrave aussi le développement d’un secteur privé et diversifié, dans des secteurs autres que celui du pétrole. Emergeant d’une décennie de conflit, le Congo a besoin d’améliorer ses politiques, de renforcer ses institutions et de réduire la corruption pour réaliser des progrès significatifs dans son agenda de développement.

2. Au cours de la période 2002-2005, le Gouvernement a œuvré au renforcement des politiques et des institutions, ce qui lui a permis d’atteindre le point de décision de l’initiative PPTE en début 2006.
Au début des années 2000, le Gouvernement, avec l’appui de ses partenaires internationaux, a amélioré la gestion macroéconomique et exécuté d’importantes réformes avec un accent particulier sur le secteur pétrolier et la gestion des finances publiques. Les réalisations comprenaient des améliorations dans la transparence et la gouvernance dans le secteur pétrolier (par ex., la publication sur le site web du gouvernement des rapports d’audits annuels de la SNPC, des rapports de certification des revenus pétroliers, les accords de partage de la production et les données-clefs relatives au pétrole), ainsi que dans la gestion des finances publiques (par ex., l’élimination du financement des dépenses publiques par les compagnies pétrolières, moins de recours aux procédures des dépenses d’urgence tels que le préfinancement, l’adoption d’une nouvelle loi sur un cadre budgétaire moderne et la mise en place d’institutions modernes de contrôle, y compris la Cour des Comptes.

3. Cependant, le processus PPTE et l’augmentation des revenus pétroliers mettent en exergue un grand agenda inachevé dans la transparence du secteur pétrolier et la gestion des dépenses publiques et, depuis l’atteinte du Point de Décision, les progrès ont été lents et de nouveaux domaines de préoccupation ont émergé. Concernant le secteur pétrolier, la qualité et la transparence de la gestion au niveau de la compagnie pétrolière étatique (SNPC) se sont améliorées avec lenteur et des audits indépendants n’ont pas pu certifier les comptes. La commercialisation du pétrole brut par cette société n’est pas totalement transparente et efficace et le Gouvernement est toujours en train d’analyser des options d’amélioration. La programmation et l’exécution des dépenses de capitaux, qui ont augmenté en 2006 et début 2007 avec l’augmentation des revenus pétroliers, ne se sont pas améliorées et les allocations sectorielles ne sont pas entièrement consistantes avec le DSRP-I, de même que les projets sont préparés de façon inadéquate. Les procédures de passation de marchés pour les dépenses de capitaux sont également problématiques, reflétant les faiblesses du cadre réglementaire ainsi que des faiblesses en capacités humaines. Plus récemment, l’augmentation des dépenses de capitaux a également conduit au fait que le Congo n’a pas pu réaliser les objectifs fiscaux et le programme soutenu par le FMI n’avance pas depuis octobre 2006.

4. Avec l’augmentation rapide des revenus pétroliers, le consensus politique sur l’importance d’une meilleure transparence et gouvernance a été érodé par une plus grande concentration sur la dépense des retombées pétrolières. Cette focalisation sur les dépenses reflète en partie la nécessité de satisfaire des besoins urgents de la population comme la faible capacité qui a empêché les progrès dans l’amélioration de la gouvernance. Les retombées du pétrole ont également réduit l’urgence de la maximisation de la collecte des revenus grâce au renforcement de la transparence et de l’efficacité et ont accru la force et les gains potentiels des droits acquis. Enfin, les autorités ont eu des relations difficiles avec la société civile, en particulier les groupements et les individus qui ont exprimé leurs préoccupations par rapport au taux de progrès dans l’amélioration de la transparence, les autorités les supposant avoir des agendas politiques cachés. Ces relations ont retardé la mise en place d’importantes institutions pour l’amélioration de la gouvernance. Sans un consensus fort sur les avantages de la bonne gouvernance et des politiques, les progrès dans le programme de réforme pourraient continuer à se ralentir.

Performance de la Stratégie d’Appui Transitoire 2004-2006 (SAT)

5. La performance de la SAT 2003 a été marginalement satisfaisante. Les activités du Groupe de la Banque au cours de ces quatre dernières années se sont focalisées sur le soutien aux principaux objectifs du DSRP-I, y compris l’intégration des anciens combattants dans la vie civile ; la réhabilitation des petites et moyennes infrastructures de base, dont les écoles primaires ; l’exécution d’un programme de lutte contre le VIH/SIDA ; et le renforcement de la gestion macroéconomique (en étroite collaboration avec le FMI). La SAT comprend aussi l’appui technique pour l’accession du Congo à la réduction de la dette dans le cadre de 1’ initiative PPTE et pour 1’amélioration de la transparence dans la gestion des revenus pétroliers et des autres ressources publiques. L’engagement de la Banque a abouti à des résultats importants dans les domaines de 1’enseignement primaire, le VIH/SIDA et la gestion économique, ainsi que l’accès à la réduction de la dette dans le cadre du PPTE. Cependant, comme indiqué plus haut, les efforts faits pour l’amélioration de la gestion macroéconomique n’ont pas été soutenus et la transparence du secteur pétrolier reste un défi. En conclusion, bien qu’un bon nombre des indicateurs de résultats proposés dans la SAT aient été atteints, les progrès dans les résultats intermédiaires-clefs, tels que la gouvernance et la gestion macroéconomique et le développement du secteur privé, ont été plus lents que prévus.

La Stratégie Intérimaire Prévue

6. La stratégie proposée par la Banque est mieux articulée dans le contexte de la Note de Stratégie Intérimaire et non pas un CAS complet. La SAT couvrait la période 2004-2006 et soutenait le DSRP-I. Bien que la préparation d’un DSRP complet ait été lancée, le rapport n’est attendu qu’en fin 2007. Par ailleurs, le progrès lent réalisé dans les améliorations critiques de la gouvernance suggère qu’une stratégie intérimaire est plus appropriée pour donner du temps et de l’assistance aux autorités afin de leur permettre de réaliser le consensus sur cet agenda. Donc, la SAT proposée couvrira la période allant jusqu’à l’AF09 et se focalisera sur les thèmes de la gouvernance et de la croissance équitable. Si des progrès satisfaisants sont faits dans l’amélioration de la gouvernance, un CAS complet suivra pour la période 2009-2013 et sera aligné sur le DSRP.

7. Le programme articulé autour de la SAT est basé sur les principes de sélectivité et d’allocation des rares ressources pour deux domaines prioritaires : la gouvernance et la croissance équitable et la réduction de la pauvreté. L’amélioration de la gestion macroéconomique, la mise en œuvre d’une politique fiscale soutenable, l’amélioration de la transparence dans le secteur pétrolier et le renforcement de la qualité des dépenses publiques, sont d’importance critique pour soutenir les taux de croissance actuels élevés et réduire la pauvreté. La bonne gouvernance est également critique pour le renforcement de l’accès aux services sociaux de qualité dans tout le pays et pour tous les niveaux de revenus. Un effort spécial est nécessaire dans le développement des ressources humaines et l’amélioration des conditions de vie dans les communautés rurales et urbaines mal desservies du Congo. Les améliorations dans la gouvernance et les conditions de vie permettront aussi de consolider la paix et la sécurité. De façon plus détaillée, les activités de la Banque seront focalisées sur :

• Augmenter la concentration sur la gouvernance, en particulier pour le secteur pétrolier, la gestion des finances publiques, avec un accent sur la budgétisation et la gestion des investissements publics, ainsi que la réduction de la corruption. Cet effort d’amélioration de la réforme continuera de servir de complément à d’autres initiatives de donateurs en cours, telle que l’Initiative de Transparence dans les Industries Extractives soutenue par la Banque.

• Créer les bases d’une croissance équitable, à travers l’amélioration de la mise en oeuvre des programmes de réduction de la pauvreté, avec un accent particulier sur la santé, les communautés mal desservies dans les milieux urbains ; et le secteur rural pour encourager la diversification économique et résoudre les problèmes de pauvreté.

8. L ‘engagement de la Banque pendant cette période de consolidation des réformes sera basée sur trois points d’entrée stratégiques pour lesquels les autorités ont démontré un grand intérêt et à travers lesquels le personnel de la Banque peut dialoguer dans des domaines critiques pour la gouvernance et la croissance équitable. Comme dans d’autres pays africains riches en minerais, l’engagement de la Banque est plus efficace s’il est conçu autour de domaines stratégiques de préoccupation pour les autorités et même sur les transferts potentiels de ressources de l’IDA qui sont plus petits de plusieurs niveaux de magnitude que les sources nationales de revenus :

• Le processus PPTE, qui sous-tend le dialogue sur les politiques dans les domaines liés aux huit déclencheurs qui couvrent, directement ou indirectement, la plupart des aspects-clef de l’agenda de la gouvernance. Un effort réussi sur l’initiative PPTE permettrait au Congo de réduire considérablement le poids de la dette et d’améliorer sa réputation parmi les investisseurs internationaux.

• Le DSRP, qui fournira un cadre stratégique pour les politiques et les programmes du gouvernement sur la réduction de la pauvreté et fournira des repères sur la base desquelles le dialogue sur les politiques avec les autorités peut être préparé. L’achèvement d’une stratégie à moyen et long terme crédible, articulée sera un événement-clef qui permettrait aux autorités de consolider le consensus politique national sur les politiques économiques et renforcer la crédibilité auprès des partenaires internationaux.

Le renforcement du programmes-clef de développement humain et de réduction de la pauvreté en milieux urbain et rural. Comme section importante du DSRP en cours de préparation, les autorités souhaitent démontrer que les revenus pétroliers sont utilisés au bénéfice de tous les congolais.

9. La stratégie proposée comprend des activités d’assistance financière, analytique et technique qui touchent directement la réduction de la pauvreté et la bonne gouvernance. La SAT propose un solide programme analytique, comprenant une revue du secteur forestier, une revue du secteur de l’éducation, une revue des dépenses publiques, une revue du secteur pétrolier, une étude sur les barrières administratives et une étude de base sur les infrastructures. La proposition de transfert des ressources s’élèvera à 62 millions de DTS dans le cadre de l’IDA 14, pour deux nouvelles opérations de prêt (dont l’une est déjà exécutée) et une subvention en supplément à une opération existante (déjà exécutée). La SAT propose aussi une opération pour l’AFO9, en supposant que l’allocation du Congo dans le cadre de l’IDA 15 restera à peu près consistante. Les opérations proposées se focalisent sur l’agriculture et la pauvreté en milieu rural, la santé, la pauvreté en milieu urbain (à travers une approche communautaire) ; et sur la gouvernance. En effet, les services techniques et de conseil souvent combinés avec les transferts de ressources et/ou les produits analytiques, permettent de conseiller les autorités sur l’utilisation efficace des revenus pétroliers et des autres ressources budgétaires afin qu’ils appuient la croissance soutenable et la réduction de la pauvreté.

10. Le programme proposé est complémentaire aux activités des autres principaux donateurs et s‘inspire de la force de la Banque dans l’exécution des activités analytiques et de conseil dans des secteurs et domaines complexes. La Banque assure le leadership dans les domaines de la lutte anti-corruption et de la gouvernance dans le secteur pétrolier, en travaillant avec le FMI, ainsi que dans le domaine de la gestion des dépenses publiques, en collaboration avec le Fonds, la Coopération française et la Commission Européenne (CE). Les interventions de la Banque dans le secteur de la santé sont considérées comme indispensables par les partenaires pour aider les autorités à formuler une solide stratégie sectorielle et coordonner les activités des différents partenaires. Enfin, les autres donateurs ne sont pas aussi actifs en milieu rural, en particulier dans le développement agricole, contrairement aux secteurs-clef des infrastructures, tel que le transport, dans lesquels d’autres partenaires comme la CE et autorités chinoises fournissent de l’assistance.